О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 2
от 23.11.2006 година
 

по Т.Д. № 3 от 2006 г., докладчик съдията Светла Петкова

Днес, 20 ноември 2006 г. , Върховният административен съд на Република България-петчленен състав с

ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛА ПЕТКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВАН ТРЕНДАФИЛОВ
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА

разгледа в закрито заседание Т.Д. № 3/2006 г., докладвано от съдията Светла Петкова.


Производството е на основание чл. 259, ал.1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано на 31.10.2006 г. по искане на Председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на съдиите от ВАС за произнасяне с тълкувателно постановление по въпроса: „Дължат ли се здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), които не са подали декларации за тази цел?”
Съгласно направеното от Председателя на Върховния административен съд искане, констатирана е противоречива съдебна практика по прилагане на чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от ЗЗО, относно задължението на общините да внасят в бюджета на НЗОК здравноосигурителни вноски за визираните в разпоредбата две категории лица.
Цитираната законова норма (в редакцията й с ДВ, бр. 110/1999 г. до отмяната й с ДВ, бр.107/2002 г.) създава задължение за общините да внасят ежемесечно до 10-то число на следващия месец в приход на НЗОК здравноосигурителни вноски в определен размер за лицата и членовете на семействата с право на социално подпомагане и за непълнолетните без родители, които не подлежат на осигуряване на друго основание.
Някои съдебни състави са приели с постановените решения (в преобладаващия брой случаи), че общините като осигурители са длъжни, след извършване на необходимите справки в общинските служби за социално подпомагане (ОССП) и в бюрата по труда (БТ), да внасят здравноосигурителни вноски за всички лица по чл.40, ал.1, т.9 /отм./ ЗЗО, включително и за тези, които не са подавали декларации, че не подлежат на осигуряване на друго основание, а други съдебни състави (в малък брой съдебни решения) са приели, че вписването на лицата по чл.40, ал.1, т.9 /отм./ ЗЗО в регистъра на лицата, за които общината заплаща здравноосигурителни вноски, се извършва въз основа на подадена от тях декларация.
В първия случай съдебната практика приема, че задължението за здравно осигуряване възниква по силата на закона – чл.33 от Закона за здравно осигуряване (ЗЗО), като по отношение на лицата по отменената точка 9 на чл.40, ал.1 от ЗЗО осигурител е общината. За да изпълни това свое законово изискване общината е длъжна да установи броят на подлежащите на задължително осигуряване лица и членовете на семействата с право на социално подпомагане и на непълнолетните без родители, които не подлежат на осигуряване на друго основание и за тях да внесе съответните здравноосигурителни вноски. Информация за лицата, подлежащи на осигуряване от общинския бюджет, общината следва да събере от различни източници – справки в ОССП, в БТ, в РУСО и въз основа на събраните по този ред данни да създаде регистър на лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО, за които да внесе дължимите здравноосигурителни вноски. Подаването на декларация от правоимащите лица само по себе си не е правопораждащ факт, а само начин за набавяне на информация в допълнение на информацията, която общината служебно получава от ОССП, БТ, РУСО и др.
Според постановената във втория случай съдебна практика, законът създава задължение на общината за внасяне на здравноосигурителни вноски, но не установява редът, по който тя следва да процедира за конкретно определяне на лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО, за които се дължат вноски от общинския бюджет. Правото на осигуряване е лично и за да могат да се ползуват от здравноосигурителни вноски лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО, в качеството им на субекти на правото на здравно осигуряване от общинските бюджети, следва да бъдат определени поименно, с посочване на единните им граждански номера (ЕГН), адреси и след проверка дали подлежат на осигуряване на друго основание. Освен със Закона за здравно осигуряване, такъв ред не е предвиден и с действащата през 1999 г. Инструкция № 1 от 09.12.1996 г., утвърдена с решение на УС на НОИ, за събиране на данни от осигурителите за осигурените при тях лица и от самоосигуряващите се лица за провеждане на държавното обществено осигуряване и здравното осигуряване (отм.). С окръжно писмо от 27.08.1999 г. Националният осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса съвместно с Националната служба по заетостта, в изпълнение на правомощията им по § 20 от ПЗР на ЗЗО, съгласувано с Министъра на финансите, Министъра на труда и социалната политика и Председателя на Сметната палата, са предвидили в общините да се създаде регистър на лицата, за които общинският бюджет заплаща здравноосигурителни вноски, въз основа на подадени от тези лица декларации по образец. Здравноосигурителни вноски следва да се правят за лицата, поименно фигуриращи в регистъра на общината, съставен на база декларациите, подадени от лицата по чл. 40, ал. 1, т.9 (отм.) ЗЗО и установяващи обстоятелството, че не подлежат на осигуряване на друго основание. Въпросът за подаване на декларации от лицата при внасяне на здравноосигурителни вноски се отнася и за други сродни категории лица, посочени в чл.40, ал.1, т.т.6, 8, 10, 11 от ЗЗО. Постановявани съдебни актове в този смисъл са освен цитираните в искането на председателя на ВАС и други, като: решение № 8731 от 04.10.2002 г. по адм.д.№ 6944/2002 г. на първо отделение и решение № 662 от 28.01.2004 г. по адм.д.№ 6434/2003 г. на първо отделение.
Следва да се отбележи, че наличието на противоречиви решения датира от самото начало на правоприлагане на разглежданата норма. Проверката на петчленния състав за произнасяне по допустимостта на искането установи, че двете становища са застъпвани в решения на различни състави от първо, а след това и от шесто отделение, така и от състави на другите отделения, когато делата от тази материя бяха преразпределяни в помощ на първо отделение (напр., решение № 1587 от 21.02.2005 г. по а.д.№ 5224/2004 г. на трето отделение и др.).
След обстоен анализ на посочените в направеното искане противоречиви съдебни актове и при задълбочено изследване на цялостната съдебна практика на ВАС по спорния въпрос, настоящият петчленен състав на ВАС намери следното:
Производството по делото е във фазата на допустимостта на искането.
Петчленният състав на ВАС констатира, че е сезиран от субект на инициатива по чл.261, ал.1 от АПК и по форма и съдържание отговаря на изискванията по чл.263, ал.1 и ал.2 от кадекса.
Искането е подадено до адресата по чл.262, т.2 от АПК – Общото събрание на съдиите от ВАС за произнасяне с тълкувателно постановление при противоречива съдебна практика по прилагане на чл. 40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО.
Същата разпоредба е действала до 15.11.2002 г. поради отмяната й с ДВ, бр.107/2002 г. и регламентираните с нея правоотношения са предмет на друга действаща към момента законова уредба. В този смисъл, възможността за инициирането на правни спорове по приложението на отменения текст е изчерпана и въздействието й в правния мир е ограничено в рамките на неприключените съдебни производства и непогасени по давност вземания. Въпреки това, при установяването на непълнота в нормативната уредба, в резултат на което се е стигнало до наличие на противоречива административна и съдебна практика при прилагане на разглеждания законов текст, дори и отменен, в съответствие с правомощието на ВАС по чл.125, ал.1 от Конституцията следва ОС на съдиите от този съд да се произнесе с тълкувателно постановление и да даде еднозначен отговор на поставения с искането на председателя на ВАС въпрос: „Дължат ли се здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО, които не са подали декларации за тази цел?”
По изложените съображения , петчленният състав на ВАС приема, че искането е допустимо.
С оглед предмета на делото, респективно отношенията, които се уреждат с разглежданата норма, съдебният състав счита, че следва да бъдат конституирани като заинтересовани страни: Министърът на труда и социалната политика, Националният осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане, Националната здравноосигурителна каса, Асоциацията на общините в Република България и Националната агенция за приходите.
Водим от горното и на основание чл.264, ал.2 от АПК, петчленният състав на Върховния административен съд
 
О П Р Е Д Е Л И :

Допуска за разглеждане искането на Председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на съдиите от ВАС за произнасяне с тълкувателно постановление по въпроса: „Дължат ли се здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО, които не са подали декларации за тази цел?”
Конституира като заинтересовани страни по делото Министърът на труда и социалната политика, Националният осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане, Националната здравноосигурителна каса, Асоциацията на общините в Република България и Националната агенция за приходите, на които да се изпратят преписи от искането с приложенията и от определението, като им се дава възможност да представят писмени становища или да направят устно изложение на заседанието на ОС, за датата на което да бъдат уведомени.
Да се уведомят за участие в заседанието на ОС заместникът на главния прокурор при Върховната административна прокуратура и председателят на Висшия адвокатски съвет, както и Министърът на правосъдието, на които да се изпратят копия от искането с приложенията към него и от определението.
Делото да се докладва на Председателя на ВАС за определяне на дата за разглеждането му.
ТЪЛКУВАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 1 от 26.01.2007 г.

НА ОБЩОТО СЪБРАНИЕ НА СЪДИИТЕ ОТ ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
по т.д.№ 3/2006 година

Върховният административен съд на Република България - Общо събрание на съдиите, в съдебно заседание на 11.12.2006 година в състав:

Председател: Константин Пенчев
Зам.-председатели: Венета Марковска и Стефка Стоева

Председатели на отделения:
Николай Урумов
Светла Петкова
Цветанка Табанджова
Андрей Икономов
Боян Магдалинчев


Членове:

 
Пенка Иванова
Пенка Гетова
Бисерка Коцева
Мария Костова
Сребрина Христова
Дима Йорданова
Александър Еленков
Веселина Тенева
Йорданка Костова
Нина Докторова
Марина Михайлова
Славка Найденова
Наталия Марчева
Елена Златинова
Ваня Пунева
Виолета Ковачева
Ангел Калинов
Георги Ангелов
Аделина Ковачева
Румяна Папазова
Галина Матейска
Жанета Петрова
Захаринка Тодорова
Диана Добрева
Галя Костова
Фани Найденова
Надежда Джелепова
Таня Радкова
Йовка Дражева
Ваня Анчева
Мина Атанасова
Галина Солакова
Здравка Шуменска
Галина Христова
Галина Карагьозова
Йордан Константинов
Диана Гърбатова
Татяна Хинова
Юлия Ковачева
Джузепе Роджери
Марияна Дечева
Маруся Димитрова
Анна Димитрова
Теодора Николова
Мариника Чернева
Милена Златкова
Атанаска Дишева
Таня Вачева
Иван Раденков
Румяна Монова
Мирослав Мирчев
Емилия Миткова
Мариета Милева
Илияна Дойчева
Донка Чакърова
Тодор Тодоров
Георги Георгиев
Искра Александрова
Виолета Главинова


При секретаря Нина Спасова и с участието на заместника на главния прокурор при Върховната административна прокуратура Митьо Марков разгледа тълкувателно дело № 3/2006 г., докладвано от съдията Светла Петкова.
Делото е образувано на 31 октомври 2006 г. по искане на председателя на ВАС за произнасяне с тълкувателно постановление по въпроса: "Дължат ли се здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), които не са подали декларации за тази цел?" Посочено е, че съдебната практика по поставения въпрос има две становища. Според едното становище общините дължат осигурителни вноски за визираните в разпоредбата две категории задължително здравноосигурени лица (ЗЗОЛ), за които служебно е установено, че са с право на социално подпомагане и не подлежат на осигуряване на друго основание. Според другото становище общините внасят здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети само за лицата, които са подали декларации, че отговарят на условията на чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от ЗЗО.
С определение № 2 от 20 ноември 2006 г. искането е допуснато за разглеждане по същество и като заинтересовани страни по делото са конституирани министърът на труда и социалната политика, Националният осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане, Националната здравноосигурителна каса, Националното сдружение на общините в Република България и Националната агенция за приходите, които са депозирали писмени становища по искането.
За участие в заседанието на ОС на съдиите от ВАС са поканени министърът на правосъдието, който е представил писмено становище, и председателят на Висшия адвокатски съвет.
Според становищата на заместника на главния прокурор при ВАП, министъра на правосъдието, министъра на труда и социалната политика, Националния осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане и Националната агенция за приходите, общините имат качеството на осигурители на лицата, визирани в чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от ЗЗО и като такива са длъжни да внесат здравноосигурителни вноски за тези лица, независимо дали последните са подали декларации за осигуряването им от общинския бюджет. Това становище се поддържа и от Националната здравноосигурителна каса, като се уточнява, че в разглежданата хипотеза общината е осигуряващ по смисъла на § 1, т.15 от ДР на ЗЗО, а съгласно т.14 на същата разпоредба Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) е осигурител и е единственият осигурителен орган на задължителното здравно осигуряване.
Според становището на Националното сдружение на общините в Република България разпоредбата на чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от ЗЗО следва да се тълкува в смисъл, че с нея законодателят е предвидил само и единствено задължението на органите на местно самоуправление да осигурят в разходната част на общинските бюджети средства за вноски за здравно осигуряване за посочените в същата норма лица и е определил срока, в който да внасят тези вноски. Законодателят не е посочил като задължение на кмета или на общинския съвет да определят кои са лицата, които са субекти на това право, още повече, че данните за тези лица се съхраняват в звена на държавни институции и не е в правомощията на органите на местната власт да изискват, разпореждат или контролират получаването на тези данни. Изтъква се също, че здравното осигуряване за сметка на публични средства е право и привилегия на лицата, които са в неравностойно социално положение и не са в състояние сами да се осигуряват - тези лица трябва да упражнят това свое право, след като докажат наличието на предвидените от закона предпоставки за това. В тежест на правоимащите е да докажат въведената със законовата разпоредба отрицателна предпоставка - да не подлежат на осигуряване на друго основание. Декларирането на липсата на тази отрицателна предпоставка е правното основание за получаване на правото на здравно осигуряване за сметка на общинския бюджет от правоимащите лица. Това ангажира и личната отговорност на тези лица при деклариране на неверни обстоятелства и предотвратява неправомерното използване на публични средства, каквито са средствата от общинския бюджет.
За да се произнесе по направеното искане, Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд взе предвид следното:
Правото на гражданите на здравно осигуряване е призната от Конституцията на Република България (КРБ) и от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) възможност на всички български граждани и на определена категория лица, които не са български граждани, да ползуват организирана от държавата социална здравна защита за опазване, поддържане и възстановяване на здравето.
В чл.52, ал.1 от КРБ е прокламирано като основно и неотменимо право на гражданите правото на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ. Вложеният в конституционната разпоредба смисъл на понятието "достъпна" означава възможност за свободен достъп на здравноосигурените лица до медицинска помощ, включваща диагностични, лечебни, рехабилитационни и профилактични дейности, осигурявани от медицински специалисти. В ал.2 на чл.52 от КРБ са посочени източниците на средства, които обезпечават финансово здравеопазването - държавният бюджет, работодателите, лични и колективни осигурителни вноски, и други източници при условия и по ред, определени със закон.
С приетия през 1998 г. Закон за здравното осигуряване (обн.ДВ, бр.70/1998 г.) се въведе системата на здравното осигуряване в Република България и свързаните с него обществени отношения. От влизане на закона в сила на 01.01.1999 г. възникна задължение за осигуряване за всички български граждани, а за новородените - от датата на раждането им - чл.34 ЗЗО. Принципите, въз основа на които се осъществява задължителното здравно осигуряване, са задължително участие при набирането на вноските, солидарност на осигурените при ползването на набраните средства и равнопоставеност при ползването на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), здравна помощ на всички нуждаещи се от лечение граждани и свободен избор на изпълнител, сключил договор с районна здравноосигурителна каса.
Съгласно чл.3, ал.1 от ЗЗО задължителното здравно осигуряване е дейност по набирането на средства от задължителни здравноосигурителни вноски, определени със закон, тяхното управление и разходване за здравни услуги, което се осъществява от НЗОК и от нейните териториални поделения - районни здравноосигурителни каси (РЗОК). Законът регламентира изчерпателно и източниците, финансиращи здравеопазването, реда на тяхното заплащане, предпоставките и условията, при които то се извършва.
Основният източник на приходи в бюджета на НЗОК са здравноосигурителните вноски - чл.23, ал.1, т.1 от ЗЗО. Осигурителните вноски са финансови средства, внасяни от или за осигурените лица в бюджета на здравното осигуряване за заплащане на дължимите здравни услуги. НЗОК е осигурител съгласно §1, т.14 от ДР на ЗЗО и е единственият осигурителен орган на задължителното здравно осигуряване.
Субектите на задължението за участие по набирането на средствата за здравноосигурителния фонд са визирани в отделните хипотези на чл.40 ЗЗО и те са:
- осигурените лица, които сами плащат изцяло или частично здравните си вноски (т.нар. самоосигуряващи се лица - чл.40, ал.1, т.2 ЗЗО);
- работодателите или ведомствата, които внасят за своя сметка изцяло или частично осигурителни вноски за задължително здравноосигурени лица, които работят при тях и когато това е предвидено в закон (чл.40, ал.1, т.1 ЗЗО);
- осигуряващите физически или юридически лица по смисъла на § 1, т.15 от ДР на ЗЗО, които плащат здравноосигурителни вноски за трети лица (родителите за непълнолетните си деца, общините за социално слаби граждани и др. предвидени в закона).
На общините като публични субекти държавата е възложила да внасят здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети на определена категория задължително здравноосигурени лица, кръгът на които е очертан с разпоредбата на чл.40, ал.1, т.9 от ЗЗО (в редакцията й с ДВ, бр.110 от 17.12.1999 г., в сила от 1.01.2000 г. до отмяната й с ДВ, бр.107 от 15.11.2002 г.). Цитираната законова норма определя изрично правоимащите категории лица, размера на вноските и периода, за който се отнасят, източника на средствата за тези вноски - общинския бюджет, и срока за внасянето им. Съгласно същата разпоредба във връзка с § 1, т.15 от ДР на ЗЗО общината е осигуряващ субект за лицата и членовете на семейства с право на социално подпомагане и за непълнолетни без родители, които не подлежат на осигуряване на друго основание. В тези случаи най-осезаемо се проявява социалният характер на системата на здравно осигуряване. Като основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, общината е призвана да изпълнява задълженията на държавата за закрила на здравето на гражданите - чл.52, ал.3 от Конституцията.
Държавната политика в областта на социалното подпомагане за времето на действие на разглежданата законова норма се осъществява от Министерството на труда и социалната политика чрез Националната служба за социално подпомагане, респ. общинските служби за социално подпомагане (ОССП). Със Закона за социално подпомагане (ЗСП) и с Правилника за прилагане на ЗСП (ППЗСП) са уредени условията и редът за определяне на лицата и членовете на семействата с право на социално подпомагане. Предвидената в чл.26 - чл.35 от ППЗСП процедура за отпускане на месечна социална помощ започва въз основа на молба-декларация, подадена от пълнолетно лице до общинската служба за социално подпомагане (от 2003 г. до Дирекция "Социално подпомагане"(ДСП), по която се извършва социална анкета и се изготвя социален доклад. С оглед на резултатите от тях се прави предложение за отпускане на помощта, нейния вид и размер и се издава заповед от компетентното длъжностно лице по социално подпомагане. На основание чл.30 от Правилника за прилагане на ЗСП общинската служба за социално подпомагане (респ. Дирекция "Социално подпомагане") ежемесечно изготвя списък с персоналните данни на лицата и членовете на семейства, придобили право на месечна социална помощ, който списък се подава в съответната община до 30-то число на текущия месец във връзка с прилагане на чл.40, ал.1, т.9 (отм.) ЗЗО.
В Закона за здравното осигуряване и в подзаконовите нормативни актове по прилагането му не е предвидена процедура, която да вменява задължение на лицата с право на социално подпомагане и на непълнолетните без родители да подават декларация пред общината за доказване, че отговарят на изискванията на чл.40, ал.1, т.9 (отм.). Подаването на декларация не е елемент от фактическия състав на посочената законова разпоредба и сама по себе си не представлява правопораждащ факт, от който да възникне задължението за здравно осигуряване. Декларирането от лицата на обстоятелството, че не са осигурени на друго основание през съответния месец, е само един от възможните способи за получаване на данни за подлежащите на здравно осигуряване от общинския бюджет. За да изпълни задължението си на осигуряващ, произтичащо от закона, общината е длъжна служебно да събере необходимата и достатъчна информация за определяне и регистриране на осигурените лица и да направи поименни вноски за всяко от тях към здравноосигурителния фонд на НЗОК. Източник на информация са освен списъците по чл.30 от ППЗСП за лицата, на които е отпусната месечна социална помощ по чл.9 от ППЗСП, и всички доказателства, изброени в чл.42, ал.1 от ЗЗО, като ведомости и други документи за изплатени възнаграждения, пенсионни картони, изплатени болнични листове, изплатени обезщетения за безработица и данъчни декларации по Закона за данъците върху доходите на физическите лица, които общината може да изиска от съответните органи за всеки конкретен случай.
По изложените съображения Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд намира, че по поставения за тълкуване въпрос следва да се приеме, че задължението на общините да внасят здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от Закона за здравното осигуряване не е обвързано с подаването на декларации от тези лица. Общините като осигуряващи на задължително здравноосигурените лица и членове на семейства с право на социално подпомагане и на непълнолетните без родители дължат здравноосигурителни вноски както за подалите декларации, така и за тези, които не са подавали декларации, но с други доказателства за тях е установено, че са правоимащи.
Предвид горното и на основание чл.266, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс, ОБЩОТО СЪБРАНИЕ НА СЪДИИТЕ ОТ ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

 
П О С Т А Н О В И :

Задължението на общините да внасят здравноосигурителни вноски за сметка на общинските бюджети за лицата по чл.40, ал.1, т.9 (отм.) от Закона за здравното осигуряване не е обвързано с подаването на декларации от тези лица.
Тълкувателното постановление подлежи на обнародване в «Държавен вестник» и влиза в сила от деня на обнародването му.